De rol van gemeenten bij het aanpakken van leegstand boven winkels

Initiëren, drempels wegnemen en verbinden

Het transformeren van leegstaande ruimte in en rondom winkelpanden biedt veel potentie voor extra woningen, voorzieningen en werklocaties in binnensteden. Dit is de tweede van een reeks artikelen over intensivering van winkelpanden. Gemeenten hebben een belangrijke rol bij het transformeren van leegstaande ruimte door transformatie aan te jagen in contact met eigenaren, drempels weg te nemen en verschillende partijen te verbinden. Ook kunnen zij doorbraken realiseren door te werken met binnenstadtafels waaraan bestuurders het beleid met elkaar afstemmen.

De voordelen van het beter benutten van leegstaande ruimte rondom winkels zijn duidelijk: levendige en aantrekkelijke binnensteden, de schaarse ruimte optimaal inzetten, en eigenaren ontvangen meer huuropbrengsten. Veel panden op A-locaties hebben de extra winkelmeters door veranderde marktomstandigheden niet meer nodig, terwijl de bovenlagen vaak ongebruikt blijven.

Toch staan ruimtes in de praktijk nog lang leeg. Dat komt bijvoorbeeld doordat eigenaren onvoldoende zicht hebben op de financiële en praktische mogelijkheden, omdat zij geen etalageruimte willen opofferen voor de toegang tot bovenliggende etages, of door ingewikkelde regelgeving. Ook zien we dat de verschillende betrokken partijen in binnensteden uiteenlopende belangen hebben. Dat gaat onder meer om vastgoedeigenaren, ondernemers, bewoners en ontwikkelaars. Door een actieve regierol kunnen gemeenten het gemeenschappelijke belang van de binnenstad vooropstellen en zo de transformatie van leegstaande ruimte aanjagen. Daarvoor is het wenselijk dat gemeenten het initiatief nemen, zodat eigenaren de volgende stappen kunnen zetten.

Initiëren

Liever eerst een goed gesprek dan dwang geldt ook voor het transformeren van leegstaande ruimte. Gemeenten kunnen helpen om transformaties te initiëren waar dat nog onvoldoende door eigenaren zelf gebeurt. Vooral bij eigenaren met één of enkele panden is het noodzakelijk dat gemeenten hen actief opzoeken, bijvoorbeeld omdat zij nog onvoldoende bekend zijn met de financiële en ruimtelijke mogelijkheden.

In een evaluatie van de leegstandswet concludeert onderzoeksbureau RIGO dat voor de meeste gemeenten het contact met eigenaren het belangrijkste onderdeel is van een leegstandsaanpak. Een leegstandsverordening met meldplicht van leegstand kan daarbij helpen om in contact te komen. Toch blijkt uit de evaluatie dat slechts 26 van de 342 Nederlandse gemeenten een leegstandsverordening hebben. Vooral kleinere gemeenten geven in de evaluatie aan dat zij het instrument niet nodig hebben om eigenaren te benaderen, want andere laagdrempelige manieren volstaan al. In gesprekken met eigenaren kunnen gemeenten profiteren van de ervaringen die elders al zijn opgedaan. De praatplaat die voor de City Deal Dynamische Binnensteden werd gemaakt biedt een gebruiksaanwijzing voor het samenwerken met vastgoedeigenaren, ondernemers, bewoners en ontwikkelaars (zie afbeelding). In het contact met hen is het essentieel om hun belang te leren kennen. Een eindevaluatie van een project in Haarlem om wonen boven winkels te stimuleren benadrukt de noodzaak van het verdiepen in het perspectief van eigenaren: “Juist omdat de eigenaar moet worden bewogen om te investeren in de verdiepingen van zijn pand is het zaak om vanuit de gemeente goed te luisteren naar de belangen van die betreffende eigenaar.” Dat vraagt om een positieve en meedenkende houding, concludeert deze eindevaluatie.

Download hier de praatplaat over samenwerkingsdynamiek.

Drempels wegnemen

In de praktijk van transformatie is het goede gesprek tussen gemeenten en eigenaren vaak niet voldoende. Voor eigenaren hangt de bereidheid om mee te werken sterk af van duidelijkheid over beleid, procedures en financiële haalbaarheid, laat het project Vastgoed Vertaald zien. Eigenaren willen weten waar ze aan toe zijn en wat transformatie hen oplevert. Juist op het vlak van kennis, financiële haalbaarheid en regelgeving zijn er belangrijke belemmeringen. Gemeenten kunnen helpen om die drempels weg te nemen.

Gebrek aan expertise

Een relatief makkelijk op te lossen drempel is het gebrek aan kennis bij eigenaren over de mogelijkheden van transformatie. Gemeenten kunnen eigenaren op weg helpen met de volgende stappen van transformatie door relevante expertise aan te bieden of daarnaar door te verwijzen. ING constateerde in een onderzoek naar het beter benutten van leegstaande verdiepingen boven winkels dat voorlichting over financiële en praktische mogelijkheden door gemeenten essentieel is voor eigenaren die nog niet actief bezig zijn met transformatie. ING adviseert dat gemeenten hen koppelen aan architecten voor eerste schetsen of een financiële doorrekening aanbieden. Ook het Nationaal Transformatie Loket voor Vastgoed en Expertteam Woningbouw ondersteunt gemeenten en initiatiefnemers met kennis.

Onrendabele toppen

Een financiële drempel is de onrendabele top waarvan vaak sprake is bij transformatie. Een project is dan niet winstgevend doordat bijvoorbeeld te veel kostbare winkelruimte opgeofferd moet worden om een toegang tot de bovenliggende woningen te creëren. Ook kunnen kosten oplopen door de monumentale status van panden in binnensteden. Gemeenten kunnen deze drempels wegnemen met subsidies. Onder andere Gouda en Amsterdam hebben een subsidieregeling om het realiseren van nieuwe zelfstandige woningen boven winkels of bedrijven te stimuleren. Daarnaast zijn er landelijke regelingen. Gemeenten kunnen aanspraak maken op de Stimuleringsregeling Flex- en Transformatiewoningen, en vanaf 2026 de Realisatiestimulans. Voor ontwikkelaars is er met de Transformatiefaciliteit een kortlopende lening. Een andere manier om financiële risico’s te verkleinen voor eigenaren is door als gemeente garant te staan voor een lening. Een financiële garantstelling geeft een eigenaar meer zekerheid, terwijl in veel gevallen uiteindelijk geen geld nodig zal zijn vanuit de gemeente.

Stapeling van regelgeving

Zowel uit het onderzoek van ING als het eigen onderzoek van de City Deal Dynamische Binnensteden blijkt dat transformatie gehinderd wordt door gemeentelijke eisen. Dat gaat onder meer om de parkeernormen voor auto’s en fietsen en minimale oppervlakte van woningen. Juist in binnensteden knellen die regels omdat de omstandigheden anders zijn dan in bijvoorbeeld een woongebied. Hoewel de beleidsregels op zich begrijpelijk zijn, werkt de stapeling ervan belemmerend in binnensteden. Dit vraagt van gemeenten een flexibele benadering om te onderzoeken hoe bijvoorbeeld parkeernormen in binnensteden op andere manieren kunnen worden toegepast. Het is een benadering waarbij ruimte voor transformatie ontstaat door te prioriteren in de eisen van verschillende beleidsdomeinen (zie ook kader).

De handreiking van het Centrum voor Regelgeving en Onderzoek in de Grond-, Water- en Wegenbouw en Verkeerstechniek (CROW) geeft oplossingen om beter met parkeernormen om te gaan. Deze handreiking constateert dat bij transformeren maatwerk essentieel is, bijvoorbeeld door middel van bewust autovrije woonconcepten voor specifieke doelgroepen of een aangepaste rekenwijze. Een andere handreiking van de provincies Zuid-Holland en Utrecht, Aedes, Platform 31 en het ministerie van VRO benadrukt daarnaast het belang van een datagedreven en gedifferentieerde benadering, waarbij ook de bestaande parkeerruimte wordt benut in plaats van standaard nieuwe parkeerruimte te eisen. Dordrecht zet in de mobiliteitsaanpak bijvoorbeeld de voetganger centraal in de binnenstad, stuurt op meer deelmobiliteit, en heeft lagere parkeernormen als er openbare parkeervoorzieningen op loopafstand zijn. Ook geldt een vrijstelling voor kleinschalige ontwikkelingen waarbij het lastig is om aan de eis voor fietsparkeervoorzieningen te voldoen. Daarnaast wordt er gewerkt aan een afkoopregeling voor fietsparkeerplaatsen, waarbij de initiatiefnemer van het nieuwbouwproject voor elke niet-gerealiseerde fietsparkeerplaats een bedrag stort in het Mobiliteitsfonds.

Doorbraken realiseren bij transformatie in binnensteden: een status aparte en binnenstadtafels

Binnensteden vragen een andere benadering dan reguliere woonwijken. Transformatie van leegstaande ruimte in binnensteden stokt doordat de regels niet aansluiten bij de specifieke uitdagingen van deze gebieden of regels te strikt worden geïnterpreteerd. Bijvoorbeeld regelgeving voor een minimaal aantal vierkante meters woonruimte werkt belemmerend omdat ruimte hier schaarser is. Deze woningen zijn aantrekkelijk voor starters en studenten die zich, anders dan bijvoorbeeld gezinnen, comfortabel voelen bij de reuring van de binnenstad. Het is een groep die nog geen auto heeft, waardoor er flexibeler omgegaan kan worden met parkeernormen. 

Architect Bob Custers, die aan veel binnenstedelijke transformaties heeft gewerkt, pleit dan ook voor een zogenoemde ‘status aparte’ voor oude winkelgebieden en binnensteden. “In de binnenstad moeten ambtenaren, zoals de gebiedsregisseur, met marktpartijen en initiatiefnemers zelf integraal afwegingen kunnen maken. Er moet per locatie gekeken worden wat prioriteit heeft in het belang van de leefbaarheid in binnensteden. En daarin moet je soms een beetje kunnen afwijken van gemeentelijk beleid op gebied van wonen, duurzaamheid, monumenten en parkeren. Op dit moment struikelt een transformatieplan altijd wel ergens over één van deze harde beleidskaders en haken initiatiefnemers af. Het hoofddoel is dat je er met elkaar uitkomt en leegstand wordt tegengegaan.” Dit vraagt van zowel bestuurders als ambtenaren de bereidheid om maatwerk te leveren in binnensteden, stelt Custers: “Maatwerk moet het uitgangspunt zijn, niet de uitzondering. Een planologische ‘status aparte’ voor historische binnensteden maakt dat mogelijk.”

De City Deal Dynamische Binnensteden stelt binnenstadtafels voor als een andere manier om recht te doen aan de specifieke opgaven in binnensteden. Verschillende wethouders komen dan in reguliere overleggen samen voor onderwerpen die raken aan meerdere portefeuilles en waarbij bestuurlijke afstemming wenselijk is. Zij kunnen waar nodig en mogelijk zo gemotiveerd afwijken van bestaand beleid. Deze binnenstadtafels zijn niet besluitvormend, maar voorbereidend en helpen een mening te vormen. Op ingewikkelde integrale dossiers, zoals de transformatie van binnensteden, helpt het om verschillende belangen af te wegen en te prioriteren in verschillende beleidswensen. Dat vergroot de kans van slagen van een formeel college- of raadsvoorstel wanneer dit richting college gaat.

Verbinden

Bij de transformatie van leegstaande ruimte in binnensteden zijn veel verschillende partijen betrokken, zoals ambtenaren, eigenaren, ondernemers en bewoners. Gemeenten kunnen hierbij een verbindende rol innemen. De hierboven genoemde praatplaat van de City Deal Dynamische Binnensteden laat zien dat deze partijen allemaal hun eigen perspectief hebben op de binnenstad. De praatplaat is een hulpmiddel om te zoeken naar gedeelde waarden en belangen. Het gedeelde belang van een levendige en leefbare binnenstad staat hierbij centraal. Aan de basis daarvan staat idealiter een duidelijke langetermijnvisie op de binnenstad. Dit helpt om de noodzaak van intensivering van winkelpanden duidelijk te maken aan betrokkenen en laat zien welke ambities de gemeente wil bereiken, zoals bijvoorbeeld het verhogen van de leefbaarheid en veiligheid.

Om invulling te geven aan de verbindende rol werken veel gemeenten met een centrummanager of binnenstadmanager. Deze heeft de brede taak om naast coördinatie ook te werken aan promotie van de binnenstad en relatiebeheer. Voor specifiek het bestrijden van leegstand kunnen gemeenten daarnaast gebruikmaken van transformatiemanagers, winkelloodsen, leegstandcoaches of binnenstadmakelaars. Wat deze rollen gemeenschappelijk hebben is dat het gaat om het proactief benaderen van vastgoedeigenaren om transformatieprojecten aan te jagen.

Experimenteren met zwaardere sturingsmiddelen: stedelijke kavelruil en een revolverend vastgoedfonds

Een onderzoek van Avans constateert dat zwaardere sturingsinstrumenten in beeld komen als de in dit artikel besproken gemeentelijke rollen onvoldoende transformaties opleveren. Dit zijn instrumenten waar nog relatief weinig ervaring mee is. Een voorbeeld is stedelijke kavelruil, dat transformatie mogelijk maakt door eigenaren onderling kavels te laten ruilen. Bij versnipperd eigendom kan hiermee bijvoorbeeld een aangesloten cluster van gebouwen worden gevormd. Momenteel is in de praktijk van binnensteden nog weinig ervaring met deze in de Omgevingswet opgenomen regeling. De methode werd al wel eens toegepast in het centrum Winterswijk om door uitruil van gronden en gebouwen leegstaand aan te pakken.

Een andere potentieel sturingsinstrumenten voor gemeenten is een revolverend vastgoedfonds, waarmee opbrengsten van eerdere investeringen steeds opnieuw worden ingezet. Ook kunnen gemeenten kiezen voor het opzetten van een ontwikkel- en exploitatiemaatschappij. Dat is een relatief zwaar middel waarmee gemeenten verantwoordelijkheid nemen voor de vastgoedontwikkeling en zelfs ook de exploitatie. Hierdoor kunnen zij actief sturen op de invulling van panden.

Overige artikelen in deze reeks:

Verder lezen:

De City Deal Dynamische Binnensteden
is een initiatief van Agenda Stad

© 2025 City Deal Dynamische Binnensteden