Het transformeren van leegstaande ruimte in en rondom winkelpanden biedt veel potentie voor extra woningen, voorzieningen en werklocaties in binnensteden. Dit is de laatste van een reeks van vier artikelen over intensivering van winkelpanden. We bespreken de routes van ontwerp, beleid, financiering en kennisuitwisselingen die gemeenten en eigenaren kunnen volgen om transformatie mogelijk te maken.
De leegstaande ruimte boven winkels leidt vaak tot verontwaardiging. Hoe is het mogelijk dat in deze tijd van woningnood en ruimtegebrek zoveel ruimte nog onbenut blijft? Niet alleen is het duurzamer om deze leegstaande ruimte te transformeren in plaats van nieuwbouw, intensivering van panden zorgt ook voor meer dynamiek in binnensteden en behoud van erfgoed.
Toch zijn er allerlei redenen waarom transformatie nog onvoldoende gebeurt. Soms is de bovenetage simpelweg niet meer toegankelijk omdat de toegangsdeur plaats heeft gemaakt voor een winkeletalage. Daarnaast staat de stapeling van regelgeving transformatie in de weg, bijvoorbeeld als het gaat om parkeernormen en het minimaal aantal meters woonoppervlakte. Een andere veelgehoorde verzuchting: het ‘laaghangend fruit’ van de makkelijkere transformaties is vaak al geplukt. De jarenlange ervaring die er in Nederland is met transformatie toont dat voor al deze drempels goede oplossingen mogelijk zijn. Daarvoor moet er wel sprake zijn van maatwerk, samenwerking en flexibiliteit.
Doorbraken door samenwerking
Een rode draad in de al vele uitgevoerde projecten is dat transformatie maatwerk vereist, want elk pand in de binnenstad is anders. Dit vraagt van gemeenten om op flexibele wijze mee te denken met pandeigenaren hoe zij eventuele beleidsmatige, praktische en financiële drempels kunnen wegnemen. Daarnaast is samenwerking essentieel, niet alleen tussen gemeenten en pandeigenaren, maar ook tussen verschillende eigenaren onderling. In een eerder artikel lieten we zien dat door geïntegreerd te kijken naar panden nieuwe mogelijkheden ontstaan, zoals een gedeelde toegang naar de bovenliggende woningen of de ruimte vergroten door het samennemen van aangrenzende panden. Zo ontstaat een grotere schaal die kan zorgen voor haalbare proposities voor transformatie. Het helpt daarvoor als eigenaren en gemeenten elkaar al goed weten te vinden via bijvoorbeeld centrummanagers, een Bedrijven Investeringszone (BIZ), ondernemersvereniging of een vereniging van eigenaren.
Routes naar transformatie
Om de drempels bij transformatie weg te nemen kunnen gemeenten de eigenaren op weg helpen. Uiteindelijk moeten eigenaren zelf aan de slag, maar een zetje geven is vaak nodig om doorbraken te realiseren. Daarbij kunnen gemeenten en eigenaren samen vier verschillende routes bewandelen, die we hieronder beschrijven. De exacte combinatie van routes zal per gemeente en pand verschillen. De tabel geeft een overzicht van de routes en relevante instrumenten.
| Route | Oplossingen en instrumenten | Primaire actoren |
| Ontwerp | – Ondersteuning door architecten, bijvoorbeeld voor eerste schetsen die mogelijkheden verbeelden. – Geïntegreerd kijken naar panden: Niet alleen kijken naar de leegstaande ruimte boven de winkel, maar ook rondom. – Optoppen. | Architecten en eigenaren, met ondersteuning van gemeenten |
| Financieel | – Subsidies voor transformatie. – Gemeenten kunnen aanspraak maken op de Stimuleringsregeling Flex- en Transformatiewoningen, en vanaf 2026 de Realisatiestimulans. – Voor ontwikkelaars is er met de Transformatiefaciliteit een kortlopende lening. – Gemeenten kunnen garantstaan voor een lening om twijfelende eigenaren over de streep te helpen. – Voorlichting aan eigenaren over financiële mogelijkheden of een doorrekening laten maken door experts. – Breder kijken dan alleen directe opbrengsten door het meewegen van maatschappelijke meerwaarde. | Eigenaren, projectontwikkelaars, gemeenten en Rijk |
| Beleidsmatig | – Binnenstadtafels voor portefeuille-overstijgende bestuurlijke afstemming – Status aparte voor binnensteden om maatwerk te kunnen leveren – Benutten van mogelijkheden van de Leegstandwet. – Regierol gemeente: Pandeigenaren opzoeken om transformatie aan te jagen en de inzet van bijvoorbeeld transformatiemanagers. – Vergunningsprocedures versnellen zoals bij het Rotterdamse experiment Architect aan Zet. | Gemeenten |
| Kennis | – Kennisdeling tussen gemeenten en Rijk. – Eigenaren ontzorgen via kennis en voorlichting op lokaal niveau: expertpool van architecten en financieel experts. – Nationaal Transformatie Loket voor Vastgoed. – Expertteam Woningbouw – Expertteam Transformatie Winkelgebieden – Eigenaarschap in kaart brengen. | Gemeenten en Rijk |
1. Ontwerp
Het intensiveren van winkelpanden vraagt om slimme ruimtelijke oplossingen en ontwerpen die laten zien hoe betere benutting van de leegstaande ruimte mogelijk is. Dat moet gebeuren op een manier die recht doet aan de vaak monumentale status van panden in binnensteden. Voor winkelpanden is het belangrijkste vraagstuk daarbij veelal hoe de toegang tot woningen kan worden georganiseerd. In de praktijk zijn veel oplossingen mogelijk, zoals brug- en trapconstructies achter de winkels of het koppelen van meerdere panden. Zulke ontwerpoplossingen, waarbij geïntegreerd wordt gekeken naar mogelijkheden in naastgelegen panden en rondom de winkel, kunnen de kosten drukken voor individuele eigenaren. Ontwerp kan dus ook nieuwe vastgoedproposities mogelijk maken. Door optoppen van een bestaand gebouw kan nog meer ruimte ontstaan. In Groningen werden zo tien appartementen boven een bestaande winkel gerealiseerd. Het verbeelden van dit soort mogelijkheden opent de weg naar oplossingen. Daarvoor kunnen gemeenten de pandeigenaren koppelen aan architecten voor eerste schetsen, adviseert ING.
2. Financieel
De route van ontwerp hangt voor eigenaren samen met het pad van financiële oplossingen. Als bijvoorbeeld de ruimte kan worden uitgebreid door optoppen of het betrekken van naastgelegen panden, ontstaat ook meer ruimte voor extra inkomstenbronnen. Toch is er vaak sprake van een onrendabele top, waarbij de transformatie ‘niet rond te rekenen is’ voor de eigenaar. De route van ontwerp biedt oplossingen voor ruimtelijke vraagstukken, maar die vragen vaak wel grote investeringen. In zulke gevallen werkt het stimulerend voor transformaties als gemeente ook een financiële route hebben. Onder andere Gouda en Amsterdam hebben bijvoorbeeld een subsidieregeling om het realiseren van nieuwe zelfstandige woningen boven winkels of bedrijven te stimuleren. Ook zijn er diverse Rijksregelingen waar gemeenten en ontwikkelaars aanspraak op kunnen maken (zie tabel).
3. Kennis
Er is in Nederland al veel ervaring opgedaan met transformatie, zoals blijkt uit het overzicht dat de City Deal Dynamische Binnensteden samenstelt, maar daarvan wordt nog niet overal geprofiteerd. Extra inspanning is nodig om te zorgen dat alle betrokken partijen, van gemeenten tot vastgoedeigenaren, deze kennis weten te vinden en ook actief delen. Gemeenten kampen met personeelstekorten of hebben onvoldoende expertise op dit onderwerp. Hierdoor blijven kansen voor transformatie onbenut. Kennisdeling tussen gemeenten onderling en met het Rijk is daarom essentieel. Gemeenten en initiatiefnemers kunnen al gebruikmaken van het Nationaal Transformatie Loket voor Vastgoed, het Expertteam Woningbouw en het Expertteam Transformatie Winkelgebieden.
Voor eigenaren is een gebrek aan kennis over juridische procedures, ontwerptechnische oplossingen en financiële aspecten een belemmering om transformatie te realiseren. Een onderzoek van ING over wonen boven winkels adviseert gemeenten daarom voorlichtingsbijeenkomsten te organiseren en 1-op-1 gesprekken over de mogelijkheden. Gemeenten kunnen eigenaren daarvoor actief benaderen. Daarvoor moeten gemeenten wel hun informatie over de binnenstad op orde hebben. Dit gaat bijvoorbeeld over het hebben van zicht op wie de eigenaren zijn en hoe lang huurovereenkomsten lopen.
4. Beleid
Het is noodzakelijk dat gemeenten routes voor beleid uitstippelen, want dat maakt de eerder genoemde routes mogelijk. Met hun regierol kunnen gemeenten een aanjagende rol vervullen in het zoeken naar oplossingen voor ontwerp, financiering en kennisdeling. Een duidelijke visie op de binnenstad geeft helderheid aan ondernemers, bewoners en pandeigenaren over de wenselijkheid van transformatie. Door in gesprek te gaan over hoe intensivering van panden bijdraagt aan de lokale economie, duurzaamheid, sociale veerkracht en levendigheid ontstaat een beeld van gedeelde belangen.
Bij binnenstedelijke transformatie vraagt beleid om zorgvuldige afwegingen om de juiste voorwaarden te scheppen. Enerzijds is er de noodzaak om kaders te stellen voor transformatie. De gemeente Nijmegen kiest er bijvoorbeeld voor om in sommige winkelstraten woningen niet op straatniveau toe te staan, zodat de levendigheid behouden blijft. Anderzijds kunnen te veel regels belemmerend werken. In een eerder artikel van de City Deal Dynamische Binnensteden pleit architect Bob Custers, die aan veel binnenstedelijke transformaties heeft gewerkt, dan ook voor een zogenoemde ‘status aparte’ voor oude winkelgebieden en binnensteden. Binnensteden vragen een andere benadering dan reguliere woonwijken, omdat hier minder ruimte is voor parkeren en etages voor winkels vaak kleiner zijn.
Toch bieden deze panden veel mogelijkheden voor starters op de woningmarkt en voorzieningen. Zoals we bij de ontwerproute lieten zien, zijn juist in binnensteden maatwerkoplossingen nodig, onder andere omdat de panden oorspronkelijk voor andere functies zijn gemaakt. Ook helpt het om vergunningsprocedures te versnellen. In de Rotterdamse pilot Architect aan Zet was het bijvoorbeeld mogelijk om te bouwen en verbouwen zonder vergunning, als dit werd uitgevoerd in samenwerking met gekwalificeerde ‘Architect aan Zet’-architecten.
Een ander instrument dat gemeenten kunnen benutten is de Leegstandwet. Een leegstandsverordening met meldplicht van leegstand kan helpen om in contact te komen met eigenaren. Uit een evaluatie van Rigo bleek dat vooral kleinere gemeenten aangeven het instrument niet nodig hebben om eigenaren te benaderen, want andere laagdrempelige manieren volstaan al. Het gaat er vooral om dat er een gesprek ontstaat over het oplossen van leegstand door transformatie; dat is doorgaans effectiever dan de inzet van dwangmiddelen. Extra bureaucratische procedures en beslag op de ambtelijke capaciteit worden zo voorkomen.
Alternatieve routes
Buiten de gebaande paden liggen nieuwe routes om transformatie van leegstaande ruimte rondom winkelpanden mogelijk te maken. Naast de genoemde status aparte voor binnensteden in het beleid heeft City Deal Dynamische Binnenstad binnenstadtafels geopperd om doorbraken te forceren. Verschillende wethouders komen dan in reguliere overleggen samen voor onderwerpen die raken aan meerdere portefeuilles en waarbij bestuurlijke afstemming wenselijk is. Zij kunnen waar nodig en mogelijk zo gemotiveerd afwijken van bestaand beleid.
Een mogelijke andere route is die van de fiscale maatregelen. Vanuit vastgoedinvesteerders klinkt de oproep om daarbij te kijken naar een vrijstelling van BTW en een verlaging van de overdrachtsbelasting. Tegelijkertijd pleiten anderen juist voor een leegstandbelasting zoals in Vlaanderen (zie ook het kader). Een initiatief om een leegstandsheffing mogelijk te maken voor woningen die meer dan een jaar leeg staan is in het najaar van 2025 zowel in de Eerste als de Tweede Kamer aangenomen. Voor ander vastgoed zoals winkels geldt deze regeling nog niet.
| Kader: Lessen uit België De stad Mechelen heeft een actieve benadering om leegstand en verwaarlozing van gebouwen tegen te gaan. Daardoor zijn al veel leegstaande panden van deze stad getransformeerd. De ervaring in Mechelen leert dat het niet volstaat om subsidies te verstrekken. Uit onderzoek naar de knelpunten bleek dat stedenbouwkundige voorschriften, bijvoorbeeld eisen voor fietsenstallingen en parkeren, te streng waren. Naast versoepeling van deze voorschriften is ingezet op actieve communicatie met eigenaren om de nieuwe voorschriften onder de aandacht te brengen. In tegenstelling tot Nederland maakt Vlaanderen gebruik van een leegstandbelasting op leegstaande winkels. Dat betekent dat als een gebouw in het kernwinkelgebied van Mechelen gedurende 6 opeenvolgende maanden niet gebruikt wordt voor meer dan 50% van de functie van het pand, een heffing volgt van 80 euro per leegstaande vierkante meter. In een Pointer reportage over de Mechelse aanpak wijst de wethouder erop dat het vooral belangrijk is om samen met eigenaren het transformatietraject te doorlopen: “Meewerken aan vergunningen en snellere procedures is minstens even belangrijk, eigenlijk nog veel belangrijker, dan de leegstandbelasting.” |
Verder lezen en kijken
- De maatschappelijke impact van transformatie van leegstaande ruimte boven winkels. https://citydealbinnensteden.nl/2025/12/de-maatschappelijke-impact-van-transformatie-van-leegstaande-ruimte-boven-winkels/
- Pieter van der Heijde (2024) Het transformatieproces van winkelgebieden
- Televisie-uitzending Pointer ‘Woningnood? Hier staan 90.000 huizen leeg’: https://pointer.kro-ncrv.nl/woningnood-hier-staan-90000-huizen-leeg
De eerdere artikelen uit deze reeks:
- Slim benutten van ruimte rondom winkels: intensivering van winkelpanden. https://citydealbinnensteden.nl/2025/09/slim-benutten-van-ruimte-rondom-winkels-intensivering-van-winkelpanden/
- De rol van gemeenten bij het aanpakken van leegstand boven winkels. https://citydealbinnensteden.nl/2025/11/de-rol-van-gemeenten-bij-het-aanpakken-van-leegstand-boven-winkels/
